從更深層次看，碳雙控在推進(jìn)過(guò)程中仍面臨體制機(jī)制層面的支撐不足。

推動(dòng)碳排放總量和強(qiáng)度雙控（下稱(chēng)“碳雙控”），是新發(fā)展階段統(tǒng)籌發(fā)展與減排、加快綠色轉(zhuǎn)型的重要制度安排，也是由能耗約束向碳排放核心約束轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵政策環(huán)節(jié)。黨的二十大以來(lái)，國(guó)家持續(xù)完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度、健全碳排放權(quán)交易機(jī)制，節(jié)能降碳管理正逐步轉(zhuǎn)向更直接約束溫室氣體排放的治理模式。相比能耗雙控，碳排放雙控牽引作用更強(qiáng)、涉及領(lǐng)域更廣，將對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源體系和區(qū)域發(fā)展格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。然而，隨著政策步入全面落實(shí)階段，各地在指標(biāo)銜接、統(tǒng)計(jì)核算、結(jié)構(gòu)調(diào)整和考核方式等方面逐步顯現(xiàn)出現(xiàn)實(shí)困難與體制機(jī)制矛盾，部分領(lǐng)域存在執(zhí)行口徑不統(tǒng)一、政策協(xié)同不足等問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)甚至出現(xiàn)簡(jiǎn)單化、應(yīng)急式推進(jìn)傾向。為此，建議生態(tài)環(huán)境部?jī)?yōu)化指標(biāo)分解與調(diào)節(jié)機(jī)制、完善考核評(píng)價(jià)體系；國(guó)家能源局深化能源和電力體制改革、夯實(shí)低碳轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)；國(guó)家發(fā)改委強(qiáng)化碳雙控與產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策協(xié)同，健全利益補(bǔ)償機(jī)制。系統(tǒng)梳理上述問(wèn)題并提出針對(duì)性建議，對(duì)提升碳雙控制度效能具有重要意義。

地方落實(shí)碳雙控面臨的主要困難

一是發(fā)展階段差異顯著，總量約束與增長(zhǎng)目標(biāo)矛盾突出。我國(guó)區(qū)域發(fā)展梯度差異較大，東部地區(qū)已步入結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，中西部及部分東北地區(qū)仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速期。在鋼鐵、有色、建材、化工等行業(yè)仍充當(dāng)穩(wěn)增長(zhǎng)“壓艙石”的地區(qū)，總量控制直接擠壓了產(chǎn)業(yè)布局和項(xiàng)目落地空間，掣肘新動(dòng)能培育節(jié)奏。碳強(qiáng)度控制雖保留一定增長(zhǎng)彈性，但部分重化工業(yè)占比較高的地區(qū)短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)度大幅下降，在總量與強(qiáng)度雙重約束疊加下，壓力倍增。

二是碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚不完善，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)仍較薄弱。碳排放核算邊界復(fù)雜、技術(shù)門(mén)檻高，地方在方法銜接、排放因子選取等方面仍存在差異，削弱了數(shù)據(jù)的橫向可比性。基層普遍缺乏專(zhuān)業(yè)碳核算隊(duì)伍，部分地區(qū)仍沿用粗放模式折算碳排放，難以反映技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)的減排效果。中小企業(yè)尚未建立系統(tǒng)監(jiān)測(cè)制度，地方核算較多依賴(lài)宏觀推算，易給碳市場(chǎng)配額分配和減排績(jī)效評(píng)估帶來(lái)偏差風(fēng)險(xiǎn)。

三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力較大，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整受資源稟賦約束。部分地區(qū)重化工業(yè)路徑依賴(lài)明顯，短期壓減產(chǎn)能沖擊較大，先進(jìn)制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)短期內(nèi)難以回補(bǔ)缺口，結(jié)構(gòu)性和技術(shù)性減排進(jìn)展緩慢，個(gè)別地區(qū)仍依賴(lài)限產(chǎn)等行政手段應(yīng)付考核，不利于形成長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)，各地資源稟賦差異巨大，中東部可再生能源資源有限，西北、西南新能源優(yōu)勢(shì)受外送通道制約尚未轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定保供能力，儲(chǔ)能和電網(wǎng)靈活性資源尚不成熟，保供與降碳統(tǒng)籌難度較大。

四是考核機(jī)制剛性偏強(qiáng)，區(qū)域間責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚不健全。階段性指標(biāo)缺乏彈性，易導(dǎo)致年末突擊限產(chǎn)停產(chǎn)，干擾企業(yè)預(yù)期。部分高碳產(chǎn)業(yè)由東部向中西部轉(zhuǎn)移，發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)產(chǎn)業(yè)外遷實(shí)現(xiàn)減排，而承接地區(qū)排放上升，在缺乏利益補(bǔ)償和指標(biāo)協(xié)調(diào)機(jī)制下，承接地既承擔(dān)產(chǎn)業(yè)配套和能源保供功能，又面臨更嚴(yán)格的碳排放約束，發(fā)展空間受到擠壓。

碳雙控推進(jìn)中的深層體制機(jī)制障礙

若前述困難主要體現(xiàn)為地方執(zhí)行層面的現(xiàn)實(shí)約束，那么從更深層次看，碳雙控在推進(jìn)過(guò)程中仍面臨體制機(jī)制層面的支撐不足。

首先，現(xiàn)行發(fā)展評(píng)價(jià)體系與碳雙控目標(biāo)協(xié)同性有待增強(qiáng)。當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、投資規(guī)模、工業(yè)增加值等指標(biāo)權(quán)重依然較高，碳排放約束更多被視為外生性約束條件，而非內(nèi)嵌于高質(zhì)量發(fā)展邏輯中的內(nèi)生性要求，在具體決策中仍存在“先發(fā)展、后治理”的路徑慣性。碳雙控目標(biāo)與傳統(tǒng)增長(zhǎng)導(dǎo)向目標(biāo)之間尚未實(shí)現(xiàn)深度融合，如果綠色低碳約束不能更加系統(tǒng)地嵌入?yún)^(qū)域發(fā)展評(píng)價(jià)體系，碳雙控在基層落實(shí)中仍可能被邊緣化或工具化。

其次，資源環(huán)境價(jià)格機(jī)制對(duì)碳約束的反映仍不充分。部分能源品種價(jià)格形成機(jī)制中，環(huán)境成本和碳成本內(nèi)化不足，企業(yè)主動(dòng)減排動(dòng)力匱乏。電力市場(chǎng)化改革雖持續(xù)深化，但碳排放差異未能有效轉(zhuǎn)化為價(jià)格信號(hào)傳導(dǎo)至終端。全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)目前主要覆蓋發(fā)電行業(yè)，行業(yè)覆蓋范圍和市場(chǎng)活躍度仍有待提升，碳價(jià)格水平對(duì)企業(yè)投資決策和技術(shù)改造的約束與激勵(lì)作用尚未充分顯現(xiàn)，碳雙控更多依賴(lài)行政分解和指標(biāo)管理，不利于形成穩(wěn)定、可持續(xù)的低碳轉(zhuǎn)型長(zhǎng)效機(jī)制。

再次，綠色低碳轉(zhuǎn)型的金融支撐體系仍需強(qiáng)化。盡管綠色金融體系建設(shè)不斷推進(jìn)，但在地方特別是中西部和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，綠色項(xiàng)目融資渠道仍相對(duì)有限，綠色信貸、綠色債券等工具對(duì)中小企業(yè)和傳統(tǒng)行業(yè)技術(shù)改造的覆蓋度不足。部分節(jié)能降碳項(xiàng)目具有投資規(guī)模大、回收周期長(zhǎng)、收益不確定性較高等特點(diǎn)，與金融機(jī)構(gòu)“短周期、低風(fēng)險(xiǎn)”的偏好存在錯(cuò)配，在缺乏有效風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益補(bǔ)償機(jī)制的情況下，企業(yè)推進(jìn)深度減排改造面臨較大資金壓力，制約了碳雙控由“指標(biāo)約束”向“內(nèi)生轉(zhuǎn)型動(dòng)力”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

完善碳雙控制度的政策建議

針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)約束和體制層面的深層制約，應(yīng)在堅(jiān)持碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)不變的前提下，更加注重制度彈性、政策協(xié)同和長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)碳雙控由以行政約束為主向制度引導(dǎo)和內(nèi)生轉(zhuǎn)型動(dòng)力并重轉(zhuǎn)變。

第一，優(yōu)化指標(biāo)分解機(jī)制，增強(qiáng)制度彈性與區(qū)域適配性。進(jìn)一步完善碳雙控指標(biāo)分解機(jī)制，充分考慮地區(qū)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征和功能定位差異。對(duì)承擔(dān)國(guó)家重大生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接以及能源資源保供任務(wù)的地區(qū)，在總量控制框架下探索更加靈活的調(diào)節(jié)機(jī)制，合理預(yù)留結(jié)構(gòu)調(diào)整和新動(dòng)能培育空間，避免以靜態(tài)指標(biāo)鎖死動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。探索建立跨年度、跨區(qū)域的碳排放指標(biāo)調(diào)劑和統(tǒng)籌使用機(jī)制，在嚴(yán)守全國(guó)總量紅線的基礎(chǔ)上，通過(guò)市場(chǎng)化或協(xié)議化方式實(shí)現(xiàn)指標(biāo)優(yōu)化配置，引導(dǎo)高效低碳項(xiàng)目?jī)?yōu)先落地，推動(dòng)形成有序承接、梯度轉(zhuǎn)移、協(xié)同降碳的區(qū)域發(fā)展新格局。

第二，加速構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系。修訂完善重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域核算指南，健全排放因子數(shù)據(jù)庫(kù)與方法學(xué)體系，確?？鐓^(qū)域、跨層級(jí)數(shù)據(jù)的可比性與權(quán)威性。推動(dòng)碳排放統(tǒng)計(jì)從宏觀推算為主向企業(yè)和項(xiàng)目層面的精細(xì)化實(shí)測(cè)轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建覆蓋重點(diǎn)排放源的常態(tài)化監(jiān)測(cè)體系。強(qiáng)化對(duì)地方特別是基層統(tǒng)計(jì)能力的賦能支持，通過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)、搭建技術(shù)支撐平臺(tái)及數(shù)字化手段應(yīng)用，補(bǔ)齊地市和區(qū)縣層面核算與分析能力的短板，推動(dòng)能源計(jì)量、碳排放監(jiān)測(cè)與信息化管理系統(tǒng)深度融合。

第三，強(qiáng)化碳雙控與產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策協(xié)同。將碳排放約束深度融入國(guó)家產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，在重大生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和園區(qū)建設(shè)中統(tǒng)籌考量碳雙控硬約束，引導(dǎo)高碳產(chǎn)業(yè)向綠色化、集約化方向升級(jí)。在項(xiàng)目管理上，對(duì)符合國(guó)家戰(zhàn)略方向、能效標(biāo)桿及碳效領(lǐng)先的項(xiàng)目實(shí)施差異化管理，避免指標(biāo)剛性“誤傷”先進(jìn)產(chǎn)能。綜合運(yùn)用財(cái)稅、價(jià)格等工具，引導(dǎo)企業(yè)加速技術(shù)迭代與工藝革新，促進(jìn)結(jié)構(gòu)性與技術(shù)性減排協(xié)同發(fā)力，構(gòu)建“存量?jī)?yōu)化”與“增量提質(zhì)”并舉的低碳轉(zhuǎn)型新路徑。

第四，深化能源和電力體制改革，夯實(shí)低碳轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。加快構(gòu)建適應(yīng)高比例新能源的新型電力系統(tǒng)，協(xié)同推進(jìn)電力現(xiàn)貨市場(chǎng)、輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，提升電力系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)能力。深化跨省跨區(qū)電力交易機(jī)制，優(yōu)化清潔能源外送通道布局，促進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)能源資源高效配置。在價(jià)格機(jī)制方面，穩(wěn)妥推進(jìn)電力和能源價(jià)格市場(chǎng)化改革，推動(dòng)碳排放成本有效內(nèi)化，增強(qiáng)價(jià)格信號(hào)對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)行為的引導(dǎo)作用。健全綠色電力交易和綠證制度，擴(kuò)大全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍，充分發(fā)揮碳價(jià)格的激勵(lì)與約束作用，激發(fā)全社會(huì)參與低碳轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力。

第五，完善考核評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化中長(zhǎng)期導(dǎo)向和過(guò)程管理。進(jìn)一步強(qiáng)化中長(zhǎng)期趨勢(shì)性評(píng)價(jià)，弱化對(duì)單一年度指標(biāo)波動(dòng)的過(guò)度關(guān)注，更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化、技術(shù)進(jìn)步和制度建設(shè)等方面的綜合成效。探索構(gòu)建包含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善、能效碳效提升、綠色技術(shù)投資等指標(biāo)的多元評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)地方工作重心由“短期壓減”向“長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移。健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)因技術(shù)探索、產(chǎn)業(yè)升級(jí)引發(fā)的階段性數(shù)據(jù)波動(dòng)，在總體目標(biāo)可控的前提下給予合理彈性空間，消除地方因擔(dān)憂考核風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的“避責(zé)”心態(tài)，規(guī)避過(guò)度保守或“一刀切”等簡(jiǎn)單化做法。

第六，健全區(qū)域協(xié)同與利益補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)公平有序降碳。探索構(gòu)建跨區(qū)域碳排放轉(zhuǎn)移核算評(píng)估體系，逐步將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移衍生的“隱含碳”納入?yún)^(qū)域協(xié)同管理范疇。針對(duì)承擔(dān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、能源保供及生態(tài)屏障任務(wù)的地區(qū)，綜合運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專(zhuān)項(xiàng)資金及指標(biāo)調(diào)劑等手段實(shí)施精準(zhǔn)補(bǔ)償，激活其推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)生動(dòng)力。通過(guò)健全區(qū)域協(xié)同機(jī)制，引導(dǎo)形成“東部地區(qū)更多通過(guò)技術(shù)進(jìn)步和消費(fèi)端減排、中西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)中同步提升綠色水平”的分工格局，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)減排成本最小化和發(fā)展機(jī)會(huì)相對(duì)均衡，提升碳雙控政策整體實(shí)施效果。

（作者系廈門(mén)大學(xué)管理學(xué)院講席教授、中國(guó)能源政策研究院院長(zhǎng)）