從我國國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃發(fā)展歷史來看，環(huán)境保護(hù)部門色彩和污染防治過重是一個很突出的問題?！笆濉杯h(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該突破這一問題，按照新的《環(huán)境保護(hù)法》、生態(tài)文明和依法治國戰(zhàn)略、大氣、水和土壤三大污染防治行動計劃要求來編制，特別是在生態(tài)保護(hù)方面應(yīng)有重大突破。

“十三五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該在全面建成小康社會目標(biāo)下，緊緊圍繞改善環(huán)境質(zhì)量、保障公眾健康、生態(tài)功能良好、環(huán)境安全穩(wěn)定這樣4個領(lǐng)域去設(shè)計。要實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與民生改善相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)、人與自然和社會相和諧、國內(nèi)與國際保護(hù)相統(tǒng)籌。要把環(huán)境保護(hù)作為生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場主陣地考慮，把環(huán)境保護(hù)作為提升國際競爭力重要途徑，著力為國家三大戰(zhàn)略新布局（“一路一帶”、長江帶、京津冀協(xié)同發(fā)展）的綠色發(fā)展提供保障。

在規(guī)劃體系方面，編制《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”總體規(guī)劃綱要》的同時，編制旨在改善環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)平衡的水氣土環(huán)境要素保護(hù)規(guī)劃、核與輻射環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)村與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、環(huán)境治理能力現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)劃等規(guī)劃。

編制國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和政策，都應(yīng)該進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)影響評價，為決策者提供實施這些規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)成本、經(jīng)濟(jì)效益、健康效益的分析，需要關(guān)注規(guī)劃實施的社會公平性等問題。這是目前環(huán)保部門比較缺乏的能力，應(yīng)予以加強(qiáng)。

保障公眾健康和改善環(huán)境質(zhì)量是環(huán)境保護(hù)的硬目標(biāo)?！笆濉币?guī)劃應(yīng)為建立全面面向環(huán)境質(zhì)量和公眾健康的規(guī)劃提供支撐，同時，應(yīng)兼顧環(huán)境保護(hù)規(guī)劃目標(biāo)的連續(xù)性、民生特點和MRV（可測量、可報告、可核查）要求。環(huán)境目標(biāo)需通過“自下而上”和“自上而下”相結(jié)合的方式確定，并充分調(diào)動地方政府改善環(huán)境質(zhì)量的積極性和創(chuàng)造性。目標(biāo)設(shè)定應(yīng)與2020年全面建成小康社會目標(biāo)總體要求相一致，與大氣、水、土壤三大行動計劃確定的目標(biāo)相銜接。如果可能，還應(yīng)對2025年甚至2030年的目標(biāo)指標(biāo)提出預(yù)期，給出政府改善環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)路線圖。

環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)：讓全國老百姓更早、更多、更好地呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的食物，在優(yōu)良美好的環(huán)境中生活，讓藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在，讓碧水藍(lán)天凈土成為偉大復(fù)興中國夢的重要元素。

關(guān)于環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)指標(biāo)：建議實行城市環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣管理模式。要確定一批環(huán)境質(zhì)量已經(jīng)達(dá)標(biāo)、需要維持改善的城市和地方（標(biāo)桿城市）、一批“十三五”經(jīng)過努力能夠達(dá)標(biāo)的地方和城市（達(dá)標(biāo)城市）、一批不能實現(xiàn)達(dá)標(biāo)但得到改善的地方和城市（改善城市）。因此，要短期內(nèi)分析“十三五”期間空氣質(zhì)量改善城市矩陣（標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市、惡化城市）。要摸底全國城市水體污染情況和所有地級以上城市水體污染狀況，確定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)桿城市、達(dá)標(biāo)城市、改善城市名單矩陣?？紤]到土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測能力的有限性，土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)矩陣可以先在全國一些污染較重的地區(qū)開展試點。要向社會全面公布“十三五”城市空氣質(zhì)量改善矩陣、城市集中水源地達(dá)標(biāo)矩陣、城市景觀用水改善矩陣，真正落實地方政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。除了設(shè)立環(huán)境質(zhì)量城市矩陣目標(biāo)外，要對全國性、流域性、區(qū)域性的重污染天氣減少、劣V類水體消除等做出規(guī)定，也向社會全面公開。

關(guān)于環(huán)境保護(hù)公眾健康指標(biāo)：鼓勵地方城市建立一些兼顧百姓民生的環(huán)境指標(biāo)，如健康藍(lán)天數(shù)、可游泳水面、可垂釣水體、可飲用水源等。建立一些環(huán)境質(zhì)量與民生改善相關(guān)聯(lián)的指標(biāo)，如人口加權(quán)的PM2.5年均濃度、安全飲用水覆蓋人口比例、無公害蔬菜糧食覆蓋率，等。這些指標(biāo)“十三五”不一定是約束性考核指標(biāo)，可以是社會性的評價或評估指標(biāo)。一旦這些指標(biāo)的監(jiān)測評估體系成熟后，再納入約束性考核指標(biāo)。

關(guān)于生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)： “十三五”應(yīng)該考慮以生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)區(qū)以及生態(tài)產(chǎn)品服務(wù)為突破口，設(shè)立具有約束性的生態(tài)保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)。這樣，一方面要取得相關(guān)部門和專家的共識，另一方面近期可能還要做大量的基礎(chǔ)性工作。如果協(xié)調(diào)有困難的話，建議嘗試生態(tài)功能保障紅線和生態(tài)系統(tǒng)類型紅線相結(jié)合的模式。

關(guān)于總量控制目標(biāo)指標(biāo)：持久控制總量和減排是改善環(huán)境質(zhì)量的硬道理和硬手段?？傮w上，建議“十三五”期間全國性的污染物排放總量控制指標(biāo)不擴(kuò)展，區(qū)域和行業(yè)性的總量控制指標(biāo)主要交給地方政府落實，國家出臺一些技術(shù)指南和規(guī)范。全國性的總量控制指標(biāo)必須實現(xiàn)與環(huán)境質(zhì)量改善掛鉤，實現(xiàn)面向改善環(huán)境質(zhì)量的總量控制模式轉(zhuǎn)型。

關(guān)于全球環(huán)境保護(hù)目標(biāo)：我國的環(huán)境保護(hù)在國際上應(yīng)有一定的地位，這也是作為一個負(fù)責(zé)任大國的表現(xiàn)。要考慮聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展千年目標(biāo)實施的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）的確定。因此，“十三五”環(huán)保規(guī)劃可以考慮一些預(yù)期性的國際環(huán)境保護(hù)目標(biāo)指標(biāo)，如二氧化碳排放總量控制或者增量控制目標(biāo)、汞排放總量控制、ODS淘汰目標(biāo)等。