針對我國排污許可證管理方面存在的問題，建議借鑒美國排污許可證的管理經(jīng)驗并汲取其發(fā)展過程中的教訓，逐步完善我國排污許可證管理制度。

(一) 確立排污許可制度的核心管理地位，將許可證作為企業(yè)排污的“身份證”

確立排污許可制度的核心管理地位，首先要在法律法規(guī)層面進行明確。建議完善單行法關(guān)于排污許可證的要求。在擬修訂的《水污染防治法》中將排污許可制度從總量控制框架內(nèi)獨立出來，明確排污許可證作為水環(huán)境管理的核心地位，明確向自然水體排放污染物的點源都必須獲得排污許可證，并按照排污許可證中的規(guī)定運行環(huán)保設(shè)施、進行監(jiān)測和報告，如果違反排污許可證中的規(guī)定，即屬于違法行為，應接受相應的處罰，處罰分行政處罰、民事處罰和刑事處罰，罰款與按日計罰掛鉤；明確中央環(huán)保部門負責制定許可證管理政策，并提供技術(shù)支持和培訓，縣級以上環(huán)境保護主管部門負責本地區(qū)排污許可證的發(fā)放和監(jiān)管。

同時，盡快頒布《排污許可證管理條例》，如條例的制定和發(fā)布尚有困難，則由中央環(huán)境保護主管部門盡快考慮制定《排污許可證管理辦法》。打通并理順排污許可與排污申報登記、總量控制、不達標水體達標規(guī)劃、排污權(quán)交易、排污收費、按日計罰、和環(huán)境執(zhí)法等環(huán)境管理政策和制度間的關(guān)系，逐步推動從“以污染總量控制”為目標導向，向“以環(huán)境質(zhì)量改善”為目標導向的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。將環(huán)評報告作為發(fā)放許可證的重要技術(shù)參考文件；將總量控制指標和總量目標作為許可證排污量確定的一部分或參考；將排污許可證載明的排放限值和排放量作為繳納排污費和開展排污權(quán)交易的依據(jù)。

其次，將許可證作為企業(yè)排污的“身份證”和環(huán)境管理的依據(jù)，類似人的身份證，企業(yè)排污的所有信息和數(shù)據(jù)放置在許可證中。從環(huán)境管理而言，許可證作為承載點源排放標準（總量和濃度）、監(jiān)測和報告等綜合要求的法律文件，是開展執(zhí)法檢查的依據(jù)。從經(jīng)濟和社會管理而言，許可證可作為企業(yè)向金融機構(gòu)貸款、上市信息公開等重要依據(jù)。

(二) 健全排污許可管理體制，明確中央和地方的權(quán)責

明確中央環(huán)境保護主管部門與地方環(huán)境保護主管部門分工。中央環(huán)境保護主管部門相關(guān)司局設(shè)立許可證管理處，主要負責制定排污許可證相關(guān)政策，管理技術(shù)導則和指南，并定期組織全國范圍培訓；在環(huán)境監(jiān)察局設(shè)立許可證處，負責許可證執(zhí)法和督查管理工作。在具體許可證核發(fā)管理上，負責部分特殊設(shè)施的排污許可證發(fā)放：1）核設(shè)施等特殊性質(zhì)設(shè)施的排放行為；2）中央企業(yè)、國家級重大項目等排污設(shè)施的排放行為。

在環(huán)保部各區(qū)域督查中心設(shè)立許可證處，配備專門人員負責轄區(qū)內(nèi)許可證工作的監(jiān)管；執(zhí)行許可證項目質(zhì)量評估，對轄區(qū)內(nèi)各省的排污許可證管理情況進行評估，及時發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，并提出改進建議，并組織技術(shù)援助和培訓。

在各省、市環(huán)保局設(shè)立許可證管理處，并根據(jù)中央環(huán)境保護部門授權(quán)，各省具體實施非特殊設(shè)施的排污許可證管理?？h級環(huán)保部門不負責排污許可證核發(fā)，只負責排污許可證監(jiān)管。各省要想取得中央環(huán)境保護部門的授權(quán)必需申請，合格后方可進行，對于各省的許可證發(fā)放及管理工作，中央環(huán)境保護主管部門具有監(jiān)督權(quán)和收回權(quán)。

(三) 將環(huán)境質(zhì)量改善和目標作為排污許可證核發(fā)的重要約束

對達標水體和不達標水體排污許可證的核發(fā)進行分類管理?，F(xiàn)有污染源排污許可證的核發(fā)要根據(jù)受納受體水體水質(zhì)進行確定，如果受納水體為不達標水體，排污許可證中的污染物排放限值要根據(jù)受納水體的環(huán)境質(zhì)量標準和環(huán)境容量、污染物排放標準和總量控制指標進行核算，實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量標準/環(huán)境容量與排污許可制度的有效銜接；如果受納水體為達標水體，現(xiàn)有污染源排放許可證根據(jù)總量控制指標和污染物排放標準進行核發(fā)。

同樣，對于空氣質(zhì)量不達標地區(qū)的排污許可證的核發(fā)實施相對達標地區(qū)更嚴格的控制。

(四) 建立統(tǒng)一規(guī)范的許可證管理程序，對排污許可證實施分批分類管理

建立規(guī)范統(tǒng)一的，包括從企業(yè)申請到管理部門核發(fā)，從企業(yè)守法到監(jiān)管部門的執(zhí)法，應通過文件和指南的形式進行規(guī)范?？紤]簡政放權(quán)和優(yōu)化審批事項管理的要求。建議根據(jù)點源排放方式、點源規(guī)模、受納水體污染程度和污染源所在地區(qū)的空氣質(zhì)量達標情況等對各類點源進行分類管理：

（1）一個排污設(shè)施發(fā)放一個許可證，許可證中對水污染物排放、大氣污染物排放和危險廢物排放等行為進行分別規(guī)定；

（2）首先對于重點行業(yè)的大型點源進行許可證發(fā)放，逐步實現(xiàn)排污許可證管理全覆蓋；

（3）對直接向自然水體排放污染物的點源和將廢水排入市政污染管網(wǎng)的點源進行分類管理，向排入自然水體的點源發(fā)放排污許可證，向排入管網(wǎng)的點源發(fā)放預處理許可證；

（4）大型點源應申請個體許可證，一定區(qū)域范圍內(nèi)具有相同排放特征的點源可以申請一般許可證，簡化許可證的申請和發(fā)放管理，節(jié)約管理成本；

（5）新建污染源的排污許可證需要根據(jù)批復的環(huán)境影響評價文件進行核發(fā)，實現(xiàn)環(huán)境影響評價制度與排污許可制度的有效銜接。

(五) 建立公眾全程參與、公開透明的排污許可證管理體系

將信息公開和公眾參與貫穿在許可證管理全過程中，在許可證申請、許可、執(zhí)法等過程中都要設(shè)置相關(guān)信息公開及公眾參與環(huán)節(jié)，包括提供獲取信息、監(jiān)督執(zhí)行、發(fā)表意見的渠道，保障群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和話語權(quán)，提升執(zhí)法水平，發(fā)揮社會的力量監(jiān)督企業(yè)行為，彌補行政執(zhí)法能力的缺陷。

在配套硬件建設(shè)方面，單獨建立“許可證管理網(wǎng)頁”和信息分享平臺，并鏈接到環(huán)保部網(wǎng)站，相關(guān)信息對公眾開放，提高透明度。建立許可證守法和執(zhí)法數(shù)據(jù)庫，面向公眾開放，對不涉及企業(yè)敏感信息的環(huán)保信息和違法執(zhí)行情況進行公開,使公眾可以方便地獲得企業(yè)的守法和違法信息，為公眾提供參與執(zhí)法過程的渠道，感興趣的公眾和社會組織可以就企業(yè)的違法行為及管理機構(gòu)的執(zhí)法行動進行跟蹤，并提出意見和建議。

(六) 加大對違法行為的處罰力度，切實體現(xiàn)“違法成本高”

切實加大違反許可證單位的懲罰力度。在擬修訂的《水污染防治法》及《排污許可證管理條例》（或《排污許可證管理辦法》）中，提出或制定排污許可證的執(zhí)法規(guī)范；在排污許可證中載明企業(yè)違反排污許可證排污的法律責任，建立以排污許可證為核心的執(zhí)法體系。

明確加大罰款力度，切實體現(xiàn)“違法成本高”，罰款數(shù)額根據(jù)污染物種類和排放量進行核定，并與按日計罰掛鉤；對于情節(jié)惡劣和不良后果嚴重的，罰款之外要輔以關(guān)停等行政處罰；對于情節(jié)特別惡劣和不良后果極其嚴重的，規(guī)定承擔一定的刑事責任。對于謊報、瞞報等不切實際的違法行為，予以嚴懲。

(七) 逐步建立和完善排污許可制度，做好充分的基礎(chǔ)研究和技術(shù)指導安排，確保順利實施

排污許可制度的建立和完善是一龐大的系統(tǒng)工程，既要大膽探索、創(chuàng)新，又要充分考慮各方面問題，做好充分研究基礎(chǔ)和技術(shù)保障。排污許可證的核發(fā)對專業(yè)技術(shù)有非常高的要求，水、大氣污染物的排放限值因行業(yè)不同，有很大差異。建議，國家層面組織開展研究，借鑒國外的排污許可證管理經(jīng)驗，研究開發(fā)適合不同地區(qū)和情況的環(huán)境容量核算和污染負荷分配模型；基于技術(shù)可行性，開發(fā)針對不同行業(yè)、不同工藝的污染物排放標準和污染控制技術(shù)導則；建立排放數(shù)據(jù)報告、管理和公開平臺；申報、核發(fā)、監(jiān)督和執(zhí)法程序制定。

(八) 培育許可證編寫的相關(guān)服務和咨詢機構(gòu)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)

許可證的編寫技術(shù)性較強，需要具備專業(yè)技術(shù)能力的人員負責?？紤]到許可證申請、日常監(jiān)測和報告均由企業(yè)負責，為做好技術(shù)保障，應鼓勵環(huán)境服務企業(yè)參與許可證編寫和技術(shù)咨詢，為企業(yè)提供咨詢服務，保障排污許可制度的落實。可考慮鼓勵有環(huán)境影響評價資質(zhì)的機構(gòu)將業(yè)務范圍擴展到許可證領(lǐng)域，或直接將從事環(huán)境影響評價相關(guān)人員轉(zhuǎn)移到許可證編寫和技術(shù)開發(fā)中。

加強對參與許可證編寫和技術(shù)咨詢機構(gòu)的管理和培訓，嚴格按照相關(guān)規(guī)定和規(guī)范進行，可考慮對滿足條件的機構(gòu)開展排許可資質(zhì)管理，注重發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、學會在規(guī)范和提升行業(yè)水平方面的作用。