按照中國(guó)環(huán)境立法的傳統(tǒng)，一般要對(duì)一些關(guān)鍵性的術(shù)語(yǔ)作出定義。

有的專家認(rèn)為，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》規(guī)定公眾的概念十分必要。一般來(lái)說(shuō)，公眾有常識(shí)上的概念，也有法律上的概念，兩者有著很大的不同。作為常識(shí)性概念，公眾一般包括個(gè)人、法人和其他組織。公眾的常識(shí)概念是相對(duì)于政府或者行政力量而言的抽象概念。這一抽象的概念，在具體法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)中，卻又是具體的、特定的，不僅包括企業(yè)、團(tuán)體和機(jī)構(gòu)，還包括公民，因此可以作出細(xì)化的定義。一些人進(jìn)而把具體的公眾細(xì)分為以下7 類: 一是普通公眾，即普通民眾； 二是對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化的宣傳、教育、評(píng)價(jià)具有十分重要的新聞網(wǎng)絡(luò)媒體； 三是社會(huì)組織； 四是掌握專業(yè)知識(shí)、技能的專家學(xué)者； 五是基層組織； 六是學(xué)生團(tuán)體； 七是其他法律法規(guī)規(guī)定的公眾類別。至于公眾的定義方式，他們認(rèn)為，可以效仿我國(guó)一些環(huán)保法律的概念界定模式，在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的附則中，作出專條或者專款規(guī)定。

而有的專家指出，公眾是一個(gè)相對(duì)的、廣義的和發(fā)展的寬泛概念，在不同情形或者在不同法律關(guān)系中，其定義和范圍往往會(huì)有很大的不同，所以不建議在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中對(duì)公眾的概念進(jìn)行具體設(shè)定。他們認(rèn)為，對(duì)公眾概念定義得越詳細(xì)，意味著對(duì)公眾的限制也越大，排除的公眾也越多。他們進(jìn)而認(rèn)為，由于公眾參與的情況復(fù)雜、情形眾多，基于實(shí)用性的考慮，沒(méi)必要在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中對(duì)公眾的概念作出規(guī)定。即使需要規(guī)定公眾的概念，也可以效仿2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)公眾概念的設(shè)定，以“個(gè)人、法人和其他組織”的措辭方式模糊處理。

總的來(lái)說(shuō)，公眾的概念應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的立法目的與具體條款的實(shí)施目標(biāo)進(jìn)行設(shè)定，為法律的實(shí)施掃清障礙。對(duì)于公眾的具體指向，出于法律可實(shí)施性的考慮，應(yīng)當(dāng)放在具體的法律關(guān)系中予以界定。即使是公眾，也要有所區(qū)分，如受影響的公眾與未受影響的公眾，不要混同。如在德國(guó)，公眾參與的主體范圍會(huì)因目的或事項(xiàng)的不同而發(fā)生變化，一般情況下，對(duì)于大型項(xiàng)目，幾乎所有的民眾都可以參與，不要求該項(xiàng)目對(duì)其有直接影響，但是對(duì)于一些造成污染或其他損害后果的事項(xiàng)，則會(huì)就是否受到直接影響而對(duì)參與主體進(jìn)行限定。

由于公眾的概念很模糊，在不同的場(chǎng)合可能有不同的指向。例如對(duì)于某個(gè)特定的企業(yè)，在國(guó)家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場(chǎng)合又不屬于公眾。因此，給公眾下一個(gè)精確的定義很困難。每一部法律都有其特定的目的、任務(wù)、對(duì)象，且對(duì)于類似公眾等名詞的定義“宜粗不宜細(xì)”，所以《氣候變化應(yīng)對(duì)法》難以對(duì)公眾下定義。如堅(jiān)持給公眾下定義，可能會(huì)因定義不全面、不科學(xué)，而限制個(gè)人、法人和社會(huì)組織的參與和監(jiān)督權(quán)利，效果適得其反。由于立法具有指導(dǎo)性和實(shí)用性，可以考慮在總則中對(duì)公眾的范圍盡可能擴(kuò)大一些，再在各具體的情形下予以限定或者明確，這樣也可以達(dá)到目的。由于實(shí)際情況相當(dāng)復(fù)雜，也應(yīng)當(dāng)具體情況具體對(duì)待。此外，對(duì)于公眾范圍的設(shè)定，可以在國(guó)務(wù)院法制辦制定《公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)條例》時(shí)再予以具體限定，有關(guān)部門如國(guó)家林業(yè)局、海洋局、能源局等在制定相關(guān)部門行政規(guī)章時(shí)，也可以在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)公眾范圍作出具體限制。