（一）全國碳市場定位

縱觀全球幾大碳市場，可以說目前還沒有成熟有效的碳交易機(jī)制，國內(nèi)7大碳交易試點(diǎn)工作積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，但仍然沒有找到一個(gè)合理科學(xué)、行之有效的碳交易機(jī)制。截止目前，沒有非常成功的案例可以確切證實(shí)碳交易機(jī)制對節(jié)能減排工作是行之有效的。有人說試點(diǎn)地區(qū)的碳排放強(qiáng)度明顯下降，但是碳交易機(jī)制究竟起到多大作用，恐怕并沒有人去深入研究。這是碳交易機(jī)制發(fā)展的現(xiàn)狀。全國碳市場能否成功，沒有成功案例可以參考，存在一定的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

“做一個(gè)試點(diǎn)易，建全國市場難”，很多參與該項(xiàng)工作的人士，對此應(yīng)該深有體會。省份多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，各地方對碳交易的認(rèn)識不統(tǒng)一，部分地方擔(dān)憂碳交易對本地工業(yè)經(jīng)濟(jì)的影響，以及當(dāng)前工業(yè)企業(yè)普遍不景氣等客觀原因，導(dǎo)致各省核查工作進(jìn)度嚴(yán)重分化。57號文要求各省在2016年6月30日前報(bào)送排放數(shù)據(jù)，但是至今仍然有一部分省份還沒有上報(bào)數(shù)據(jù)。這還只是在核查摸底階段，到配額分配階段，情況可能更為復(fù)雜?？梢钥闯鋈珖际袌鼋ㄔO(shè)面臨的困難不少。

2016年12月，國家發(fā)展改革委召開了全國碳市場建設(shè)思路討論會，國家發(fā)展和改革委員會付主任張勇主任對全國碳市場建設(shè)提出了七方面要求，其中，第一條就是“要把握全國碳市場處于初期階段的特征，堅(jiān)持先易后難原則，避免定位過高，欲速不達(dá)”。領(lǐng)導(dǎo)的講話客觀準(zhǔn)確的把握了當(dāng)前碳交易建設(shè)的形勢。所以全國碳交易市場應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)的原則，不刻意追求規(guī)模，探索出一個(gè)行之有效的碳交易體系才是首要任務(wù)。搭建好一個(gè)好的體系，然后逐步擴(kuò)充，這樣成功的概率才會更高。

（二）納入行業(yè)

根據(jù)發(fā)改辦氣候[2016]57號文，國家最初計(jì)劃是化工行業(yè)只納入電石、甲醇和合成氨，后來考慮到碳市場的規(guī)模，又將其他絕大部分化工行業(yè)的子類都納入進(jìn)來了。最近有媒體傳聞，鋼鐵和化工等行業(yè)可能暫不會納入碳交易體系。從部分地方發(fā)改委的進(jìn)度要求也可以看出端倪?？磥磉@兩個(gè)行業(yè)暫時(shí)要退出碳交易納入范圍了。對此，筆者完全贊同。從實(shí)際的核查實(shí)踐情況來看，化工行業(yè)子類太多，產(chǎn)品種類復(fù)雜，從核查技術(shù)和配額分配研究上，還有很多問題有待研究，有待統(tǒng)一口徑，配額分配操作難度較大。

從核查工作的實(shí)踐來看，目前電力、水泥、平板玻璃、造紙、鋁冶煉等幾大行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對簡單易行，鋼鐵行業(yè)也相對好一些，納入進(jìn)來問題不大，化工和石化等行業(yè)比較復(fù)雜，目前從核查到配額分配都沒有做好準(zhǔn)備工作，不具備納入條件。沒有建立科學(xué)可行的規(guī)則的情況，納入這些行業(yè)可能會適得其反。所以筆者建議先納入簡單易行的行業(yè)，其他復(fù)雜類型的行業(yè)可后續(xù)逐步引入，以實(shí)現(xiàn)碳交易體系的可持續(xù)發(fā)展。

（三）核查工作

核算指南只規(guī)定了大體的核算方法，但是企業(yè)實(shí)際情況千差萬別，有很多具體問題，需要專家組予以統(tǒng)一。核查機(jī)構(gòu)在碰到具體問題時(shí)，通常會第一時(shí)間向MRV平臺尋求幫助，但是專家回復(fù)有時(shí)候真的非常滯后，各地的核查工作期限通常很短，沒辦法，各核查機(jī)構(gòu)只好按照自己的理解去處理。最后的結(jié)果就是大家弄的可能都不太一樣。沒有一致的處理口徑，談何一致的配額分配。好在2013-2015年核查，主要還只是一個(gè)摸底，與企業(yè)實(shí)際配額量沒有直接關(guān)系。但是明年，納入企業(yè)就要開始履約，排放量就是企業(yè)的履約配額量，與企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益直接掛鉤，還會碰到很多實(shí)際問題，所以希望MRV平臺對大家的問題能夠及時(shí)反饋。

除了MRV平臺回復(fù)不及時(shí)外，目前核查的一些規(guī)定還有待磋商。以下筆者僅舉幾個(gè)例子：

1）水泥及其他所有行業(yè)的燃煤熱值檢測標(biāo)準(zhǔn)：所有行業(yè)核算指南都要求燃煤熱值檢測要遵循《GB/T 213-2008煤的發(fā)熱量測定方法》，按照目前MRV平臺的專家解答，如果企業(yè)不是按照該標(biāo)準(zhǔn)檢測的，就不能采信。實(shí)際核查過程中，我們發(fā)現(xiàn)有不少企業(yè)的燃煤熱值采用《GBT 212-2008 煤的工業(yè)分析方法》，根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)檢測出燃煤的揮發(fā)分、灰分、水分和焦渣特性等參數(shù)，然后計(jì)算得到燃煤低位熱值。該方法在工業(yè)企業(yè)中普遍存在。筆者對這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)得出的熱值數(shù)值進(jìn)行過比較，差異大約在6%以內(nèi)，還是非常接近的，基本能夠反映企業(yè)燃煤熱值的實(shí)際情況。但按照目前的要求，所有行業(yè)按照《GBT 212-2008 煤的工業(yè)分析方法》得到的低位熱值是不能采信的，這種情況就要采用核算指南缺省值。而缺省值是相對較低的，和企業(yè)實(shí)際情況偏差是非常大的，偏差超過20%的情況很多，根本無法反映企業(yè)實(shí)際情況，會導(dǎo)致配額履約有失公平，甚至有些企業(yè)可能會利用該規(guī)定，以調(diào)整其排放量。我們核算企業(yè)排放數(shù)據(jù)的原則之一就是要盡量接近企業(yè)實(shí)際情況，所以筆者建議企業(yè)采用《GBT 212-2008 煤的工業(yè)分析方法》得到的燃煤熱值也可以采信。

2）發(fā)電行業(yè)燃煤熱值檢測頻次：核算指南和自備電廠補(bǔ)充數(shù)據(jù)表模板要求燃煤熱值檢測頻次為入爐煤每天至少一次，入廠煤每批次檢測，如果頻次不符，要采用缺省值。根據(jù)核查的實(shí)踐情況，一些發(fā)電企業(yè)，特別是很多自備電廠，根本是做不到這樣的頻次，比如有的可能幾天檢測一次，或者一周檢測一次，實(shí)際上基本也可以代表企業(yè)的實(shí)際燃煤熱值情況，但是按照目前的核查要求，只能采用缺省值，而缺省值根本無法反映企業(yè)實(shí)際情況。所以建議適當(dāng)放寬發(fā)電企業(yè)燃煤熱值的檢測頻次要求。

3）發(fā)電行業(yè)供熱比計(jì)算：供熱比是配額分配的一個(gè)重要參數(shù)，MRV平臺上給出的第一種供熱比計(jì)算方法，即：“企業(yè)提供了供熱煤耗/供電煤耗，供熱比=(供熱煤耗×供熱量)/(自備電廠總耗煤量（折標(biāo)）)=(供熱煤耗×供熱量)/(供熱煤耗×供熱量+供電煤耗×供電量)”。很多核查機(jī)構(gòu)為了省事，直接參照該要求，采用企業(yè)提供的供熱煤耗和供電煤耗計(jì)算供熱比，說是符合MRV平臺的規(guī)定。事實(shí)上供熱煤耗和供電煤耗只是一個(gè)中間計(jì)算結(jié)果，追根溯源，應(yīng)該按照“供熱比=機(jī)組向外供出的熱量/鍋爐總產(chǎn)出的熱量≈供熱量/(主蒸汽流量*主蒸汽焓-鍋爐給水流量*鍋爐給水焓））”去精確計(jì)算供熱比。所以在規(guī)定上，要盡量避免這種情況。

以上筆者僅列舉水泥和發(fā)電行業(yè)的個(gè)別問題，實(shí)際核查過程還有很多細(xì)節(jié)問題有待研究，平臺上難以交流清楚，筆者建議專家組與核查機(jī)構(gòu)能夠建立一個(gè)溝通交流機(jī)制，讓理論與實(shí)踐相結(jié)合，來保證碳核查數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

（四）配額分配

1）基準(zhǔn)值的合理性：目前大部分省份已完成核查，并上報(bào)核查結(jié)果數(shù)據(jù)，但是配額分配未能平順銜接。日前，國家才開始在四川省開展了電力、水泥和電解鋁企業(yè)配額分配試算工作，并僅公開了以上3個(gè)行業(yè)的配額基準(zhǔn)值，至少還有平板玻璃等行業(yè)的基準(zhǔn)值沒有公布。這對下一步最關(guān)鍵的配額分配工作來說是個(gè)挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為基準(zhǔn)值研究主要應(yīng)該通過選取典型類型企業(yè)作為樣本來測算，應(yīng)該早于或與各省的核查工作同步進(jìn)行，各省上報(bào)的核查結(jié)果數(shù)據(jù)主要還是起輔助校準(zhǔn)作用。因此可以看出，基準(zhǔn)值的研究工作目前看來相對滯后。筆者通過一些核查樣本，對國家發(fā)改委公布的基準(zhǔn)值進(jìn)行了分析研究：

（1）電力行業(yè)：筆者隨機(jī)抽取了40家發(fā)電企業(yè)作為樣本，與配額分配基準(zhǔn)值進(jìn)行了對比分析，電力排放因子和熱力排放因子基準(zhǔn)值基本合理；

（2）水泥行業(yè)：筆者隨機(jī)抽取了61家企業(yè)作為樣本，其中僅9家排放強(qiáng)度低于0.8534 tCO2/噸熟料，占比不足15%，也就是只有15%的水泥企業(yè)的排放強(qiáng)度才能達(dá)到基準(zhǔn)水平。61家水泥企業(yè)的排放強(qiáng)度平均值為0.8985tCO2/噸熟料，比配額基準(zhǔn)值高5.28%，可見配額基準(zhǔn)值基本在合理范圍，略微偏嚴(yán)。2/8分界線大約在在0.857 tCO2/噸熟料左右，可能更為合適；

2）電力排放因子的影響：在所有涉及排放核算的參數(shù)中，唯一具有地域性差異的參數(shù)為電力排放因子。華北區(qū)域電網(wǎng)排放因子（0.8843tCO2/MWh）和南方區(qū)域電網(wǎng)排放因子（0.5271tCO2/MWh）相差68%，差異還是非常大的。企業(yè)排放量按照不同的區(qū)域排放因子核算，但是配額基準(zhǔn)值并沒有考慮區(qū)域排放因子的差異。這對于部分地區(qū)的企業(yè)來說，可能是不公平的，大家同樣消耗一度電，為什么有些企業(yè)要多上繳配額，而有些企業(yè)少繳配額呢，這并不是企業(yè)可控的因素。筆者建議配額分配應(yīng)消除這些企業(yè)不可控的差異因素，要么在核算端統(tǒng)一，要么在配額分配基準(zhǔn)值上考慮，建立公平一致的規(guī)則。

3）地方行業(yè)調(diào)整系數(shù)：從四川省碳配額分配試算工作及培訓(xùn)會上，筆者了解到，國家可能會在配額分配時(shí)引入地方行業(yè)調(diào)整系數(shù)，地方行業(yè)調(diào)整系數(shù)將由各地方發(fā)改委制定。筆者對此持不贊成態(tài)度，一是地區(qū)性差異并不是碳交易要解決的重點(diǎn)問題所在，統(tǒng)一和公平是碳交易機(jī)制的大前提；二是各地去制定地方行業(yè)調(diào)整系數(shù)，系數(shù)設(shè)置是否合理，地方預(yù)留配額如何處置，這些問題都可能會引起混亂。至少目前來看，尚未有明確可操作的方案，不具備實(shí)施條件。因此，結(jié)合目前實(shí)際現(xiàn)狀來看，筆者認(rèn)為建立一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、清晰簡潔、可操作性強(qiáng)、公平公正的碳交易體系更為迫切，地區(qū)性差異的問題可以進(jìn)一步研究，待條件成熟后再進(jìn)一步完善不遲。

4）核查機(jī)構(gòu)與配額分配：碳交易體系的關(guān)鍵在于規(guī)則科學(xué)合理，執(zhí)行能夠到位。政府制定規(guī)則，規(guī)則如何落地，則很大程度上取決于核查機(jī)構(gòu)的能力，因?yàn)榕漕~分配所需的數(shù)據(jù)和企業(yè)履約的數(shù)據(jù)全部出自于核查機(jī)構(gòu)。核查機(jī)構(gòu)是深入控排企業(yè)一線的執(zhí)行者，了解企業(yè)的實(shí)際情況，配額分配能否順利落地，核查機(jī)構(gòu)特別是國家級核查機(jī)構(gòu)應(yīng)該比較清楚。因此建議配額分配專家組與核查機(jī)構(gòu)保持密切溝通，讓核查機(jī)構(gòu)能夠充分了解配額分配的關(guān)鍵點(diǎn)，核查機(jī)構(gòu)也要及時(shí)反饋配額分配落地面臨的實(shí)際問題，雙向及時(shí)互動溝通，這樣才能保證核查機(jī)構(gòu)能夠抓住核查要點(diǎn)，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，同時(shí)也能保證配額分配方法可操作落地。

（五）抵消機(jī)制（ccer）

全國碳市場是否需要抵消機(jī)制（CCER）？對于碳交易市場本身，目前的配額分配是彈性分配方法，如果國家再引入有償分配，則抵消機(jī)制在碳交易機(jī)制下所起到的作用不大，但筆者認(rèn)為抵消機(jī)制（CCER）仍然是需要的，因?yàn)楫吘箍嘏牌髽I(yè)是少數(shù)，我們建立碳交易市場的終極目標(biāo)是通過該交易制度，帶動所有企業(yè)參與減排，既包括控排企業(yè)，也包括非控排企業(yè)。抵消機(jī)制（CCER）為非控排企業(yè)參與碳交易提供了一個(gè)很好的平臺，這才是抵消機(jī)制（CCER）存在的重要意義所在。

為什么現(xiàn)在很多地方碳市場都對CCER使用嚴(yán)格限制，國家也擔(dān)心CCER會沖擊全國碳市場。究其原因，CCER機(jī)制的額外性論證規(guī)則失靈。如果按照現(xiàn)有機(jī)制，CCER簽發(fā)會呈泛濫態(tài)勢。目前在中國自愿減排交易信息平臺上公示的CCER項(xiàng)目有2871個(gè)，如果這些項(xiàng)目全部簽發(fā)，則每年大約會產(chǎn)生1億噸CCER減排量，廣東省碳市場規(guī)模最大，配額總量為4億噸左右，CCER減排量就占整個(gè)廣東配額的1/4，這是任何試點(diǎn)碳市場都無法承受的。幾乎可以說，CCER機(jī)制已經(jīng)成為可再生能源的變相補(bǔ)貼制度。

CCER參照CDM機(jī)制建立，可以說90%以上的規(guī)則特別是額外性論證規(guī)則，是完全相同的。在CDM機(jī)制下，全球共有7770個(gè)項(xiàng)目注冊，共簽發(fā)了大約18.2億噸CER減排量。根據(jù)額外性論證規(guī)則，這些項(xiàng)目在沒有減排收益支持的情況下，都不具備財(cái)務(wù)可行性。但是現(xiàn)在看看，CDM市場自2013年以后，就已經(jīng)因?yàn)镋U-ETS的需求量萎縮而名存實(shí)亡了，但是這些已注冊的項(xiàng)目仍然都能夠繼續(xù)運(yùn)行，絲毫沒受到CDM機(jī)制衰落的影響。顯而易見，額外性論證就是一個(gè)聽起來很美的故事，是行不通的規(guī)則。所以CCER機(jī)制的改革重點(diǎn)在于額外性論證規(guī)則。筆者建議取消額外性論證規(guī)則，與《國家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》等國家低碳技術(shù)引導(dǎo)政策相結(jié)合，建立類似的白名單機(jī)制。盡可能的去支持那些具有減排潛力的但尚未商業(yè)化開發(fā)的項(xiàng)目。

（本文作者：劉強(qiáng)，文中所有觀點(diǎn)僅代表作者個(gè)人意見）