2026年4月11日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》，是“十五五”開局之年節(jié)能降碳頂層設(shè)計，銜接“雙碳”綜合考核，統(tǒng)籌安全與轉(zhuǎn)型，明確全社會節(jié)能降碳路線圖，標(biāo)志工作從“強度管控”轉(zhuǎn)向“總量+強度+源頭防控”的系統(tǒng)性治理；2026年4月29日，中辦、國辦印發(fā)《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》，是“雙碳”工作的里程碑文件，以高規(guī)格考核壓實責(zé)任、以剛性指標(biāo)明確路徑、以結(jié)果掛鉤強化執(zhí)行，將綠色發(fā)展從“軟要求”變?yōu)椤坝布s束”；2026年4月23日，工信部辦公廳印發(fā)《關(guān)于組織開展2026年度工業(yè)節(jié)能降碳診斷服務(wù)工作的通知》，是落實《制造業(yè)綠色低碳發(fā)展行動方案（2025—2027年）》的關(guān)鍵舉措；2026年4月27日，國家能源局召開一季度例行新聞發(fā)布會，通報能源形勢與重點成效，并宣布《多用戶綠電直連政策》即將發(fā)布。本文將對上述政策性文件的出臺予以解讀，重點梳理政策出臺的背景、核心意義和重點內(nèi)容。

一、政策出臺背景

長期以來，我國能源結(jié)構(gòu)偏煤，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，化石能源消費占比高，工業(yè)領(lǐng)域能耗與碳排放壓力大，這是客觀現(xiàn)實，也必須直面面對。從現(xiàn)實來看，我國原油對外依存度超過70%。天然氣對外依存度也高達(dá)40%以上，再加上全球能源地緣政治局勢日益復(fù)雜，俄烏沖突尚未結(jié)束，美以伊戰(zhàn)爭再起，我國國家能源安全風(fēng)險十分突出，迫切需要我國加快能源轉(zhuǎn)型步伐。從國際大環(huán)境來看，全球氣候治理趨嚴(yán)，歐盟碳關(guān)稅（CBAM）等貿(mào)易壁壘倒逼轉(zhuǎn)型，國內(nèi)“能耗雙控”政策逐漸轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”政策，原有能源政策體系亟需系統(tǒng)性完善。與此同時，我國經(jīng)濟(jì)回升帶動用能增長，生態(tài)環(huán)境約束趨緊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色低碳轉(zhuǎn)型任務(wù)更加緊迫。《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》，是國家為應(yīng)對上述關(guān)鍵挑戰(zhàn)而出臺的具有承上啟下意義的重大政策舉措。在“十四五”期間，我國能耗與碳強度目標(biāo)基本完成，但結(jié)構(gòu)偏煤、產(chǎn)業(yè)偏重、能效偏低問題依然十分突出。在“十五五”期間，我國必須持續(xù)遏制不合理用能、提升能效、嚴(yán)控高碳項目，為2030年達(dá)峰筑牢基礎(chǔ)。上述政策性文件的核心定位是節(jié)約優(yōu)先，并且堅持系統(tǒng)觀念和安全底線，把節(jié)能降碳貫穿經(jīng)濟(jì)社會全領(lǐng)域，堅決遏制能源消費總量不合理增長，從源頭減碳，實現(xiàn)降碳、穩(wěn)增長、保安全協(xié)同推進(jìn)，避免“運動式減碳”。

《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》是國家對“雙碳”目標(biāo)實施行政性考核的高規(guī)格定位，符合我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)管理體制的要求和現(xiàn)實，也就是在依靠市場力手段（無形之手）推進(jìn)降碳的同時，充分發(fā)揮政府行政力手段（有形之手）來強化降碳過程，核心是強調(diào)黨政同責(zé)，并且壓實“一把手”責(zé)任，由中央組織部統(tǒng)籌、國家發(fā)展改革委實施，考核對象為省級黨委和政府，實行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，將“雙碳”工作從“部門任務(wù)”升級為“政治責(zé)任”?？己私Y(jié)果直接與領(lǐng)導(dǎo)班子考核、干部選拔任用、追責(zé)問責(zé)硬掛鉤，徹底扭轉(zhuǎn)地方“重發(fā)展、輕降碳”的政績觀，倒逼“一把手”親自抓、負(fù)總責(zé)?！蛾P(guān)于組織開展2026年度工業(yè)節(jié)能降碳診斷服務(wù)工作的通知》的核心定位是政府搭臺，免費服務(wù)，精準(zhǔn)賦能，本質(zhì)上是貫徹和落實《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》和《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》的重要基礎(chǔ)性工作。診斷服務(wù)由工信部統(tǒng)籌、地方工信部門組織、專業(yè)機構(gòu)執(zhí)行，全程不向企業(yè)收費，是工業(yè)節(jié)能降碳的公益性公共服務(wù)。核心是推行“診斷+咨詢”體系，解決企業(yè)用能家底不清、碳排放不明、改造方向不準(zhǔn)的痛點，從“被動管控”轉(zhuǎn)向“主動服務(wù)”，助力企業(yè)降本、合規(guī)、拿政策紅利。即將出臺的《多用戶綠電直連政策》，主要是為了加快構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，將分布式發(fā)電與集中式發(fā)電放在同等地位，具體背景是解決目前電力系統(tǒng)存在的幾個棘手問題：一是新能源電力消納不暢的問題。近年來，我國新能源裝機激增、本地消納不足，需就近直供提升利用率；二是企業(yè)綠色剛需問題。近年來，我國出口企業(yè)為應(yīng)對CBAM、高耗能行業(yè)降碳，需低價、可信、可溯源的綠電；三是單用戶模式局限問題。對于綠電單用戶來說，單點直連成本比較高，輸電規(guī)模比較小，園區(qū)化多用戶可以攤薄投資，并且提高用電效率。

二、政策出臺意義

當(dāng)前，為應(yīng)對全球氣候變化和加速推進(jìn)“雙碳”戰(zhàn)略，與其相互適應(yīng)的能源轉(zhuǎn)型步伐正在提速，我國處于加快建設(shè)新型能源體系和構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性部署階段，尤其是在“十五五”期間，碳達(dá)峰處于決勝開局關(guān)鍵期，出臺相關(guān)政策對于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型具有重大戰(zhàn)略意義。

具體而言，我國政府密集出臺相關(guān)政策，具有如下意義：一是筑牢能源安全底線。從能源安全視角來看，我國必須降低化石能源對外依賴，不斷提高能源利用效率，保障能源安全與降碳協(xié)同，對沖國際能源市場波動風(fēng)險，保障供應(yīng)穩(wěn)定。二是支撐“雙碳”戰(zhàn)略落地。在國家層面上，需要銜接“雙碳”綜合評價考核與節(jié)能降碳意見，構(gòu)建工業(yè)降碳精準(zhǔn)治理體系，為“十五五”工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型提供堅實支撐，保障“雙碳”目標(biāo)穩(wěn)步實現(xiàn)；節(jié)能是最經(jīng)濟(jì)的降碳路徑，我國必須嚴(yán)控重點行業(yè)排放，助力“十五五”碳排放強度累計降17%，如期實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和；支撐“雙碳”目標(biāo)落地，關(guān)鍵是要加速優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，煤炭和石油消費需要達(dá)峰，非化石能源消費占比需要提升，風(fēng)光水儲裝機與消納加快提速。三是推動產(chǎn)業(yè)綠色升級。我國實施新政，可以倒逼鋼鐵、水泥等高耗能行業(yè)技改，培育光伏、儲能等新動能，提升產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，適配綠色供應(yīng)鏈要求。在地方層面上，要收緊高耗能項目審批，倒逼產(chǎn)業(yè)升級與能源轉(zhuǎn)型，讓綠色投資迎來重要窗口期；在企業(yè)層面上，要推動高耗能行業(yè)工藝升級、設(shè)備更新、系統(tǒng)優(yōu)化，遏制不合理用能，加速能源結(jié)構(gòu)低碳化，助力工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰。政府應(yīng)該為企業(yè)免費提供權(quán)威診斷與方案，降低節(jié)能改造成本、提升能效、減少碳排放，同時助力綠色工廠、綠色產(chǎn)品認(rèn)證，增強市場競爭力。四是完善治理體系。在碳排放治理體系建設(shè)中，我國需要在國家層面上形成“源頭防控-過程管控-考核問責(zé)”閉環(huán)機制，兼顧能源節(jié)約與降碳目標(biāo)，為應(yīng)對全球氣候變化提供中國方案；在地方和企業(yè)層面上，需要構(gòu)建“診斷-改造-考核-激勵”閉環(huán)，強化地方與企業(yè)約束，銜接“雙碳”考核與綠色金融政策，形成長效機制。五是助力高質(zhì)量發(fā)展。我國今后應(yīng)該以最小能耗支撐經(jīng)濟(jì)增長，協(xié)同降碳減污擴綠，推動發(fā)展方式根本轉(zhuǎn)變，增進(jìn)生態(tài)民生福祉；在地方層面上，要重構(gòu)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展模式，重塑發(fā)展邏輯，推動以綠色低碳為核心的高質(zhì)量發(fā)展；在企業(yè)層面上，需要增強節(jié)能改造、碳核算、綠電采購成硬性要求，合規(guī)與降本增效并重，綠色金融與獎補支持加碼，驅(qū)動企業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三、出臺《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》，表明國家將聚焦六大領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力，全面推進(jìn)節(jié)能降碳工作

《關(guān)于更高水平更高質(zhì)量做好節(jié)能降碳工作的意見》是國家“十五五”期間節(jié)能降碳的綱領(lǐng)性文件，以更高站位、更嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、更實舉措推動全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，既是對地方和企業(yè)的約束，也是地方和企業(yè)發(fā)展的機遇，將深刻改變地方與企業(yè)發(fā)展模式，助力“雙碳”目標(biāo)如期實現(xiàn)。

具體而言，國家將在如下六大領(lǐng)域精準(zhǔn)發(fā)力：一是嚴(yán)格控制工業(yè)源頭。國家將對新建高耗能項目實施碳排放等量/減量置換，嚴(yán)格控制“兩高”產(chǎn)業(yè)盲目擴張；對于鋼鐵、有色、石化等產(chǎn)業(yè)，國家將持續(xù)開展節(jié)能降碳改造工作，推廣先進(jìn)工藝，推進(jìn)零碳園區(qū)建設(shè)。二是不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。國家將合理控制煤電規(guī)模，大力發(fā)展風(fēng)光水儲等新能源產(chǎn)業(yè)，加快新型電力系統(tǒng)建設(shè)，提升新能源消納能力，擴大綠電消費規(guī)模。三是繼續(xù)升級建筑交通產(chǎn)業(yè)。對于新建建筑行業(yè)，國家將執(zhí)行更加嚴(yán)格的超低能耗標(biāo)準(zhǔn)，加快推廣光伏建筑一體化工程；在交通領(lǐng)域，國家將發(fā)展零碳運輸走廊，大力推廣新能源車，不斷優(yōu)化運輸結(jié)構(gòu)。四是提高數(shù)字基建效率?？傮w而言，國家將在算力和數(shù)據(jù)中心領(lǐng)域?qū)嵤└訃?yán)格的能效準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，提升電能的利用效率，避免新增大能耗的負(fù)擔(dān)。五是強化科技與標(biāo)準(zhǔn)的支撐作用。國家將持續(xù)加大節(jié)能降碳技術(shù)領(lǐng)域的投入，不斷完善和優(yōu)化能耗/碳排放標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)識；國家將設(shè)立國家低碳轉(zhuǎn)型基金，實施差別化電價，強化市場激勵的作用。六是實施全民行動+嚴(yán)格考核機制。在節(jié)能降碳領(lǐng)域，國家將強化黨政同責(zé)、一把手負(fù)總責(zé)等機制，在行政性考核機制中，納入“雙碳”綜合考核；國家將強化國企示范作用，推動全民參與，強化監(jiān)察執(zhí)法等。

四、出臺《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》，標(biāo)志著國家由“能耗雙控”全面轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”的政策落地

我國實施《碳達(dá)峰碳中和綜合評價考核辦法》，將深刻改變地方與企業(yè)的發(fā)展邏輯，推動經(jīng)濟(jì)社會全面綠色低碳轉(zhuǎn)型，為全球氣候治理提供中國方案。這個政策性文件，首次將碳排放考核上升至黨政同責(zé)高度，這是我國“雙碳”目標(biāo)的“指揮棒”與“緊箍咒”，標(biāo)志著“能耗雙控”全面轉(zhuǎn)向“碳排放雙控”，為2030碳達(dá)峰、2060碳中和提供剛性制度保障。具體而言，這份政策性文件重點體現(xiàn)在如下兩個方面：一是構(gòu)建了“5+9”核心指標(biāo)體系，實施碳排放總量和強度“雙控”的行政性考核體系?！?項控制指標(biāo)+9項支撐指標(biāo)”是“碳雙控”考核的剛性體系，既設(shè)了“天花板”，也劃出了“路線圖”。國家對地方政府的碳排放總量、碳排放強度、煤炭消費總量、石油消費總量和非化石能源占比等5項控制指標(biāo)，實行一票否決制度，對地方政府具有強制性約束，也可以說是考核的硬底線，直接決定碳達(dá)峰碳中和的實現(xiàn)進(jìn)程。國家對單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗降低、年度新增用電量中新增清潔能源電量占比、規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗和碳排放降低、“兩高”工業(yè)項目碳排放置換和節(jié)能降碳審查評價落實情況、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳轉(zhuǎn)型、交通運輸綠色低碳轉(zhuǎn)型、公共機構(gòu)碳排放強度降低、全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋行業(yè)的碳排放控制目標(biāo)和森林蓄積量增長等9項支撐指標(biāo)實施過程考核，確保降碳工作全鏈條落地，避免“運動式減碳”。二是構(gòu)建了分級評定和獎懲分明的行政性考核機制。考核結(jié)果分優(yōu)秀、合格、不合格三等次，規(guī)則清晰、約束強硬；對控制指標(biāo)與支撐指標(biāo)全部達(dá)標(biāo)的省份，考核結(jié)果為優(yōu)秀，國家將為地方政府實施政策傾斜并通報表揚；對于基本達(dá)標(biāo)、部分短板限期整改的省份，考核結(jié)果為合格；對于一項控制指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，或三項支撐指標(biāo)不達(dá)標(biāo)的省份，考核結(jié)果為不及格的，將限期整改、約談通報，逾期追責(zé)。

五、工信部發(fā)出《關(guān)于組織開展2026年度工業(yè)節(jié)能降碳診斷服務(wù)工作的通知》，說明國家將聚焦工業(yè)領(lǐng)域精準(zhǔn)降碳，銜接“雙碳”考核與節(jié)能降碳頂層政策，為“十五五”工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型筑牢基礎(chǔ)

《關(guān)于組織開展2026年度工業(yè)節(jié)能降碳診斷服務(wù)工作的通知》，是推動工業(yè)節(jié)能降碳的務(wù)實抓手，以免費服務(wù)降低企業(yè)轉(zhuǎn)型門檻，以精準(zhǔn)診斷明確改造路徑，以結(jié)果應(yīng)用強化政策協(xié)同，將有力推動工業(yè)能效提升與碳排放管控，為制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)注入強勁動力。

具體而言，這份政策性文件主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是覆蓋范圍聚焦14大高耗能領(lǐng)域，兼顧傳統(tǒng)與新基建。診斷對象主要聚焦在鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、煉油、乙烯、合成氨、甲醇、聚氯乙烯、造紙、印染、算力設(shè)施、通信基站等14大重點行業(yè)，既覆蓋傳統(tǒng)高耗能重工業(yè)，也納入數(shù)據(jù)中心、通信基站等新興用能大戶，實現(xiàn)高碳領(lǐng)域全覆蓋、重點企業(yè)無遺漏。二是完成“1大診斷+1大核算+4項成果”等三大核心任務(wù)，實現(xiàn)全流程閉環(huán)管理。1大診斷是指企業(yè)節(jié)能降碳診斷，要深入排查生產(chǎn)工藝、用能結(jié)構(gòu)、能量系統(tǒng)、能碳管理體系，找出能效短板與浪費點；1大核算是指碳排放與碳足跡核算，要按照國標(biāo)核算企業(yè)碳排放，出具報告。要開展重點產(chǎn)品碳足跡核算，支撐綠色供應(yīng)鏈建設(shè)；4項成果是指輸出4大成果，包括診斷報告、碳排放報告、碳足跡報告、定制化改造方案，明確改造內(nèi)容、路徑與時間表，可直接用于技改申報、綠色認(rèn)證、補貼申請。三是建立了具有“時間明確、流程規(guī)范、落地導(dǎo)向”等特點的實施機制。在時間節(jié)點上，要求5月20日前報地方計劃，11月15日前完成診斷并提交報告，12月15日前完成總結(jié)；在服務(wù)要求上，中標(biāo)機構(gòu)要按照指南要求，實施高質(zhì)量服務(wù)，嚴(yán)禁收費，確保診斷不走過場、方案可落地；在結(jié)果應(yīng)用上，要將診斷結(jié)果作為“雙碳”考核、節(jié)能監(jiān)察、綠色金融、政策獎補的重要依據(jù)。

六、多用戶綠電直連政策即將出臺

多用戶綠電直聯(lián)，是指風(fēng)電、光伏等新能源通過專用線路，不經(jīng)公共電網(wǎng)，直接向兩個及以上終端用戶供電，實現(xiàn)綠電物理直供、清晰溯源、成本共擔(dān)的模式，是國家綠電直連政策（發(fā)改能源〔2025〕650號）的延伸與試點方向。具體而言，這份政策性文件可能體現(xiàn)在如下幾個方面：一是目標(biāo)清晰，具有很強的針對性。目標(biāo)之一是降本增效，要減少電網(wǎng)輸配損耗，園區(qū)共享專線與電源，綠電價格更優(yōu)；目標(biāo)之二是賦能產(chǎn)業(yè)，有望助力高耗能、出口企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，提升國際競爭力；目標(biāo)之三是提升消納新能源的能力，比如擴大綠電就地消納空間，緩解棄風(fēng)棄光，支撐能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；目標(biāo)之四是完善電力市場，形成“單用戶直連+多用戶園區(qū)+增量配網(wǎng)”的多元綠電供應(yīng)體系。二是政策框架明確，要切實解決具體問題。國家在政策上已經(jīng)確定“單用戶為主、多用戶另行規(guī)定”，為園區(qū)/集群用戶預(yù)留了空間；山西等省率先試點“多用戶綠電園區(qū)”，允許以增量配電網(wǎng)或?qū)＞€組網(wǎng)方式，服務(wù)園區(qū)內(nèi)多個企業(yè)；在適用場景上，可能優(yōu)先支持工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群（如高載能、出口制造、數(shù)據(jù)中心），滿足批量綠電需求，提升新能源就近消納率；在并網(wǎng)/離網(wǎng)雙模式上，可能要求并網(wǎng)型整體接入公網(wǎng)、余電可上網(wǎng)（現(xiàn)貨區(qū)），而離網(wǎng)型需要獨立運行、不反送公網(wǎng)；在溯源與分?jǐn)偡绞缴?，可能要求實行統(tǒng)一調(diào)度、分用戶計量，電量物理溯源，電費與容量成本按負(fù)荷或用量分?jǐn)偅辉谕顿Y與責(zé)任方面，可能要求電源/專線由用戶、發(fā)電企業(yè)或合資共建，而負(fù)荷側(cè)為主責(zé)單位，承擔(dān)安全、調(diào)度與結(jié)算責(zé)任等。

（作者系本刊專家指導(dǎo)委員會委員、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)中國國際碳中和經(jīng)濟(jì)研究院執(zhí)行院長）