“十五五”時(shí)期是我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)、邁向碳中和愿景的關(guān)鍵階段?！笆逦濉币?guī)劃綱要明確提出要全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持政策引導(dǎo)和市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合，穩(wěn)步實(shí)施地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡等政策制度，這五項(xiàng)制度形成了覆蓋全面、層次清晰、銜接有序的制度框架體系。近日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核辦法》，明確將碳排放雙控要求納入黨內(nèi)法規(guī)體系并系統(tǒng)部署考核工作。深入理解五項(xiàng)制度的內(nèi)涵、邏輯以及落實(shí)路徑，對(duì)于推動(dòng)碳排放雙控制度落地見效、確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型具有重要意義。

深刻理解五項(xiàng)制度的核心要義

地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡五項(xiàng)制度，分別對(duì)應(yīng)碳排放管理的5個(gè)關(guān)鍵維度，與國家相關(guān)規(guī)劃一同構(gòu)成了碳排放雙控制度的核心框架。充分厘清五項(xiàng)制度的提出背景，理解各項(xiàng)制度的內(nèi)涵定位，是全面實(shí)施碳排放雙控制度的理論基礎(chǔ)。

五項(xiàng)制度是構(gòu)建碳排放雙控制度體系的核心。習(xí)近平總書記多次就推動(dòng)能耗雙控轉(zhuǎn)向碳排放雙控作出重要指示批示，要求創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變。2024年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快構(gòu)建碳排放雙控制度體系工作方案》，首次提出建立健全地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡等政策制度和管理機(jī)制，明確“十五五”時(shí)期，建立碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核制度，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)碳排放核算能力，健全重點(diǎn)用能和碳排放單位管理制度，開展固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目碳排放評(píng)價(jià)，構(gòu)建符合我國國情的產(chǎn)品碳足跡管理體系和產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證制度，確保如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。

五項(xiàng)制度覆蓋碳排放管理各維度。五項(xiàng)制度構(gòu)建起“目標(biāo)分解—專業(yè)管控—主體落實(shí)—源頭控制—消費(fèi)引導(dǎo)”的完整鏈條，形成了橫向到邊、縱向到底的管理格局。地方碳考核是壓實(shí)碳排放目標(biāo)落實(shí)責(zé)任的關(guān)鍵，將國家碳排放雙控目標(biāo)科學(xué)合理分解到各行政區(qū)域，形成可量化的綜合評(píng)價(jià)考核制度。行業(yè)碳管控主要針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，協(xié)同推進(jìn)產(chǎn)能調(diào)控和碳排放雙控，推動(dòng)行業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與綠色低碳轉(zhuǎn)型，以重點(diǎn)領(lǐng)域減排帶動(dòng)全行業(yè)降碳。企業(yè)碳管理是碳排放管理的基礎(chǔ)，企業(yè)作為主要排放源和降碳行動(dòng)具體執(zhí)行者，主體責(zé)任清晰，降碳效果顯著，可以通過碳資產(chǎn)管理、碳交易等市場(chǎng)化機(jī)制激活企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力，帶動(dòng)各市場(chǎng)主體共同推動(dòng)降碳。項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)是碳排放管理的源頭預(yù)防機(jī)制。通過強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能審查和碳排放評(píng)價(jià)，對(duì)新建和改擴(kuò)建高耗能高排放工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行碳排放等量或減量置換等措施，可以從源頭上遏制碳排放快速增長(zhǎng)，避免高碳路徑鎖定效應(yīng)。產(chǎn)品碳足跡將碳排放管理生產(chǎn)端和消費(fèi)端有機(jī)銜接起來，通過設(shè)置重點(diǎn)產(chǎn)品碳排放限額標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品碳標(biāo)識(shí)認(rèn)證等，擴(kuò)大綠色低碳產(chǎn)品供給，促進(jìn)綠色消費(fèi)，并進(jìn)一步推進(jìn)綠色生產(chǎn)，形成供給與需求“螺旋式”推進(jìn)的良性循環(huán)。

準(zhǔn)確把握五項(xiàng)制度的內(nèi)在邏輯

盡管五項(xiàng)制度的作用主體維度不同，但相互關(guān)聯(lián)、協(xié)同作用。深入理解其內(nèi)在邏輯，對(duì)于把握碳排放雙控制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性具有重要意義。

從縱向看，五項(xiàng)制度是從宏觀到微觀的全層級(jí)管理。地方碳考核與國家宏觀目標(biāo)的銜接最為緊密，通過目標(biāo)分解和責(zé)任壓實(shí)，將國家碳雙控目標(biāo)轉(zhuǎn)化為地方行動(dòng)。行業(yè)碳管控處于中觀層面，條件成熟時(shí)，將重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域碳排放管控要求納入碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系。企業(yè)碳管理處于微觀層面，將區(qū)域和行業(yè)要求轉(zhuǎn)化為經(jīng)營主體的實(shí)際行動(dòng)。項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)以新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目為管控對(duì)象，更多著眼于增量管控和存量管理，通過強(qiáng)化項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)，把好項(xiàng)目準(zhǔn)入關(guān)。產(chǎn)品碳足跡則聚焦單一產(chǎn)品，以市場(chǎng)力量倒逼全鏈條減碳。這一縱向傳導(dǎo)鏈條，確保了碳排放雙控目標(biāo)能夠從國家層面?zhèn)鲗?dǎo)至地方、行業(yè)、企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品各層級(jí)，形成上下貫通的管理體系。

從橫向看，五項(xiàng)制度是從源頭到末端的全流程管控。項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)在項(xiàng)目建設(shè)初期，即通過完善項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和節(jié)能審查制度控制新增碳排放。行業(yè)碳管控和企業(yè)碳管理聚焦過程控制，通過推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等降低碳排放。地方進(jìn)一步細(xì)化分解碳排放雙控指標(biāo)，壓實(shí)地市及重點(diǎn)企業(yè)控排減排責(zé)任。產(chǎn)品碳足跡從全生命周期的視角核算產(chǎn)品碳排放，能夠全面反映產(chǎn)品從原材料獲取、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸分銷到使用回收全過程的碳排放情況，再通過消費(fèi)選擇驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)減碳。這種橫向銜接的流程設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)了碳減排目標(biāo)在時(shí)空維度的全覆蓋，形成了源頭預(yù)防、過程控制、消費(fèi)引導(dǎo)相結(jié)合的閉環(huán)管理體系。

從功能看，五項(xiàng)制度之間存在著相互支撐、協(xié)同增效的有機(jī)聯(lián)系。地方碳考核以行政區(qū)域?yàn)檫吔?，既包含重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域，也包含重點(diǎn)企業(yè)、項(xiàng)目和產(chǎn)品，綜合評(píng)價(jià)考核指標(biāo)體系為其他制度提供了目標(biāo)導(dǎo)向和評(píng)價(jià)基準(zhǔn)，使各項(xiàng)制度能夠圍繞區(qū)域共同目標(biāo)協(xié)同發(fā)力。行業(yè)碳管控為企業(yè)和項(xiàng)目管理提供了專業(yè)指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)參考，可以促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)能效水平提升和先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用。企業(yè)碳管理為地方和行業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)奠定了微觀基礎(chǔ)，使區(qū)域減排目標(biāo)有的放矢。項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)聚焦重點(diǎn)項(xiàng)目碳排放存量管理和增量控制，可緩解新增產(chǎn)能對(duì)沖存量減排成效。產(chǎn)品碳足跡則以產(chǎn)品為媒介，為各項(xiàng)制度注入市場(chǎng)動(dòng)力，可以形成政府與市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力的良好格局。區(qū)域中分布著行業(yè)、項(xiàng)目、企業(yè)、產(chǎn)品，產(chǎn)品又能回落到地方、行業(yè)、項(xiàng)目、企業(yè)上，這些功能互補(bǔ)性安排，使五項(xiàng)制度能夠產(chǎn)生“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)。

如何有效發(fā)揮五項(xiàng)制度的作用？

“十五五”規(guī)劃綱要已將“單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放降低17%”作為“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的8項(xiàng)約束性指標(biāo)之一，全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度是積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的主要內(nèi)容。為更好地推動(dòng)各項(xiàng)制度落地見效，需要在完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)、健全統(tǒng)計(jì)核算體系、強(qiáng)化市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)等方面持續(xù)發(fā)力。

完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，夯實(shí)法治基礎(chǔ)。生態(tài)環(huán)境法典要求實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度控制制度，法典的頒布和實(shí)施，為我國碳達(dá)峰碳中和相關(guān)重要工作提供了明確的法律授權(quán)和法律依據(jù)，將更好地引領(lǐng)和推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化治理體系不斷完善和能力提升。后續(xù)仍需應(yīng)對(duì)氣候變化專門立法等推動(dòng)碳排放雙控制度運(yùn)行的具體法律規(guī)則，如推動(dòng)各地區(qū)建立碳排放總量控制剛性約束機(jī)制，明確地方、行業(yè)、企業(yè)、項(xiàng)目、產(chǎn)品等各層面的碳排放管理要求等。同時(shí)，需要健全碳排放標(biāo)準(zhǔn)體系，制定完善重點(diǎn)行業(yè)碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品碳足跡核算規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)產(chǎn)品碳排放限額標(biāo)準(zhǔn)等，形成覆蓋全面、層次清晰、銜接有序的標(biāo)準(zhǔn)體系。

加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成協(xié)同效應(yīng)。統(tǒng)籌發(fā)展和減排，推動(dòng)碳排放雙控與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)政策規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成政策合力。強(qiáng)化五項(xiàng)制度之間的目標(biāo)協(xié)同，確保地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡要求之間的有機(jī)銜接。強(qiáng)化部門工作協(xié)同，按照職責(zé)分工扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，持續(xù)夯實(shí)工作基礎(chǔ)，加強(qiáng)信息共享，形成協(xié)同聯(lián)動(dòng)的工作格局。

健全統(tǒng)計(jì)核算體系，筑牢數(shù)據(jù)根基。完善碳排放統(tǒng)計(jì)核算制度，建立健全分區(qū)域、分行業(yè)、分企業(yè)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，提高核算數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、時(shí)效性和權(quán)威性。完善碳排放動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，常態(tài)化開展碳排放形勢(shì)分析監(jiān)測(cè)，對(duì)碳排放增長(zhǎng)較快的行業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行形勢(shì)預(yù)警。常態(tài)化編制國家溫室氣體清單，提高清單編制的規(guī)范化和精細(xì)化水平，為各項(xiàng)制度運(yùn)行提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

深化碳市場(chǎng)建設(shè)，增強(qiáng)市場(chǎng)活力。擴(kuò)大全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋范圍，持續(xù)推進(jìn)全國碳排放權(quán)交易市場(chǎng)配額有償分配制度建設(shè)與落地實(shí)施。加快溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)建設(shè)，逐步擴(kuò)大支持領(lǐng)域，推動(dòng)更大范圍減排。加強(qiáng)碳市場(chǎng)與各項(xiàng)制度的銜接，推動(dòng)碳排放配額分配與地方碳預(yù)算管理和行業(yè)碳管控要求對(duì)接、碳交易價(jià)格與企業(yè)碳管理決策對(duì)接，形成市場(chǎng)機(jī)制與行政手段協(xié)同發(fā)力的良好格局。

提升碳管理水平，夯實(shí)基礎(chǔ)能力。加強(qiáng)碳管理人才培養(yǎng)，建立健全碳排放管理專業(yè)人才培養(yǎng)體系，培養(yǎng)一批懂政策、懂技術(shù)、懂管理的復(fù)合型碳管理人才。提升企業(yè)碳管理能力，推動(dòng)重點(diǎn)用能和碳排放單位建立健全碳管理體系，配備專業(yè)碳管理人員，提高企業(yè)碳排放核算、報(bào)告、履約能力。加強(qiáng)地方碳管理能力建設(shè)，組織開展碳管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升地方主管部門的監(jiān)管能力和服務(wù)水平。

全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度雙控制度，是“十五五”時(shí)期推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重大任務(wù)。地方碳考核、行業(yè)碳管控、企業(yè)碳管理、項(xiàng)目碳評(píng)價(jià)、產(chǎn)品碳足跡五項(xiàng)制度的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，為我們提供了科學(xué)的制度框架和工作抓手。要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，協(xié)同推進(jìn)，不斷完善制度體系，持續(xù)提升治理能力，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、建設(shè)人與自然和諧共生的美麗中國奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

作者單位：習(xí)近平生態(tài)文明思想研究中心、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心