※ 我國(guó)在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)過(guò)程中仍面臨挑戰(zhàn)，國(guó)際地緣政治和單邊主義風(fēng)險(xiǎn)增加，煤炭保供壓力與新能源消納不足并存，部門(mén)和地方政策協(xié)調(diào)仍需加力

※ 為確?！笆逦濉表樌麑?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，必須把握復(fù)合機(jī)遇，系統(tǒng)性重構(gòu)氣候治理模式，推動(dòng)既有政策落實(shí)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)、市場(chǎng)完善、技術(shù)創(chuàng)新，激發(fā)政府、企業(yè)、社會(huì)等不同主體能動(dòng)性，形成激勵(lì)兼容、系統(tǒng)協(xié)同、多元共治的新模式

“十五五”是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的攻堅(jiān)期和決勝期，黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰”，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型提出了新的要求，須把握多重機(jī)遇疊加契機(jī)，創(chuàng)新體制機(jī)制，以更大決心、更強(qiáng)力度和更實(shí)舉措予以落實(shí)。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰面臨的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)與制約因素

盡管“十四五”我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化及落實(shí)“雙碳”工作成效顯著，但在實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)過(guò)程中仍面臨挑戰(zhàn)，需清醒認(rèn)識(shí)和妥善應(yīng)對(duì)。

國(guó)際地緣政治和單邊主義風(fēng)險(xiǎn)增加。全球地緣政治沖突加劇，能源價(jià)格波動(dòng)頻繁，影響我國(guó)能源安全和減排進(jìn)程。美歐在氣候政策原地踏步、“下車(chē)”等行為，進(jìn)一步減弱全球氣候治理信心，影響全球低碳轉(zhuǎn)型進(jìn)程。此外，部分國(guó)家以碳為名，推行碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制等單邊措施，國(guó)際技術(shù)合作與綠色商品貿(mào)易面臨保護(hù)主義，對(duì)我國(guó)構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈造成沖擊。

煤炭保供壓力與新能源消納不足并存。伴隨我國(guó)可再生能源快速發(fā)展，能源消納面臨的挑戰(zhàn)愈發(fā)明顯，尤其是電力系統(tǒng)靈活性不足，調(diào)峰能力有限，導(dǎo)致“棄風(fēng)棄光”現(xiàn)象仍局部存在；長(zhǎng)時(shí)儲(chǔ)能技術(shù)缺口較大，經(jīng)濟(jì)性有待提高；電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施、跨區(qū)域能源走廊建設(shè)仍需增強(qiáng)。此外，碳捕集、利用與封存（CCUS）等關(guān)鍵技術(shù)尚未商業(yè)化運(yùn)營(yíng)，應(yīng)用成本較高。

部門(mén)和地方政策協(xié)調(diào)仍需加力。一方面，部門(mén)利益沖突影響碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。不同部門(mén)之間存在發(fā)展目標(biāo)與減排責(zé)任的沖突，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳減排存在矛盾，部分地方仍存在追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而放松減排要求的傾向。另一方面，相似部門(mén)間存在政策競(jìng)爭(zhēng)，缺乏有效的平衡機(jī)制。

碳達(dá)峰攻堅(jiān)期和決勝期面臨多重機(jī)遇疊加

“十五五”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的關(guān)鍵階段，盡管面臨挑戰(zhàn)，但也孕育著多重復(fù)合機(jī)遇，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面綠色轉(zhuǎn)型提供新動(dòng)力。

產(chǎn)業(yè)升級(jí)新動(dòng)能。據(jù)不同口徑測(cè)算，到2024年，我國(guó)綠色低碳產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模為11萬(wàn)億～13萬(wàn)億元，綠色低碳產(chǎn)業(yè)已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，占GDP的比重超過(guò)10%，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的貢獻(xiàn)超過(guò)25%。預(yù)計(jì)到2030年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模有望達(dá)到15萬(wàn)億元。新能源汽車(chē)、光伏、風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)已形成全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)鏈將持續(xù)完善；節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)空間廣闊。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化綠色化協(xié)同改造需求巨大，帶動(dòng)高端裝備、新材料、節(jié)能服務(wù)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

技術(shù)進(jìn)步新機(jī)遇。當(dāng)前，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展，數(shù)字技術(shù)與低碳技術(shù)深度融合，新質(zhì)生產(chǎn)力加快形成。一方面，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)將在碳排放管理的全流程得以應(yīng)用，大幅提升各領(lǐng)域的能效和碳減排潛力。另一方面，低碳零碳負(fù)碳技術(shù)等突破性技術(shù)及氫儲(chǔ)能等關(guān)鍵技術(shù)將逐步顯現(xiàn)并成熟，技術(shù)應(yīng)用成本持續(xù)下降。此外，考慮到我國(guó)完整的工業(yè)體系和超大規(guī)模市場(chǎng)，低碳技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化將顯著加快。

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新契機(jī)。碳達(dá)峰碳中和頂層設(shè)計(jì)文件中明確提出支持有條件的地方率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，《關(guān)于建設(shè)美麗中國(guó)先行區(qū)的實(shí)施意見(jiàn)》及京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等美麗中國(guó)先行區(qū)建設(shè)行動(dòng)方案中，將綠色低碳作為重要內(nèi)容，支持區(qū)域率先探索低碳發(fā)展路徑，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。此外，多數(shù)區(qū)域重大戰(zhàn)略中提出落實(shí)“雙碳”戰(zhàn)略相關(guān)舉措，依托能源資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等實(shí)際情況，推動(dòng)區(qū)域重大戰(zhàn)略與碳減排目標(biāo)深度融合、協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。

國(guó)際合作新空間。盡管當(dāng)前全球氣候治理形勢(shì)面臨“十字路口”的選擇，但氣候變化是人類(lèi)共同的挑戰(zhàn)，加強(qiáng)合作仍是未來(lái)全球氣候治理的大勢(shì)所趨。一方面，“十五五”期間，美歐將迎來(lái)?yè)Q屆潮，全球氣候政策將迎來(lái)新的“翻轉(zhuǎn)”。另一方面，隨著我國(guó)對(duì)全球低碳轉(zhuǎn)型的貢獻(xiàn)愈發(fā)突出，依托綠色“一帶一路”、應(yīng)對(duì)氣候變化南南合作等項(xiàng)目，可再生能源、節(jié)能減排、綠色基礎(chǔ)設(shè)施等標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)和裝備將進(jìn)一步走出去，反哺國(guó)內(nèi)綠色產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)。

邁向碳達(dá)峰的系統(tǒng)重構(gòu)與模式創(chuàng)新

為確?！笆逦濉表樌麑?shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，必須把握復(fù)合機(jī)遇，系統(tǒng)性重構(gòu)氣候治理模式，推動(dòng)既有政策落實(shí)，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)、市場(chǎng)完善、技術(shù)創(chuàng)新，激發(fā)政府、企業(yè)、社會(huì)等不同主體能動(dòng)性，形成激勵(lì)兼容、系統(tǒng)協(xié)同、多元共治的新模式。

從頂層設(shè)計(jì)到重在落實(shí)的行為模式創(chuàng)新?！笆逦濉蔽覈?guó)的氣候治理將從“十四五”的謀劃階段走向落實(shí)。一是必須將碳達(dá)峰目標(biāo)全面融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，銜接國(guó)土空間規(guī)劃，通過(guò)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃明確和落實(shí)碳達(dá)峰分解目標(biāo)，壓實(shí)主體責(zé)任。二是全面實(shí)施碳排放總量和強(qiáng)度控制制度，開(kāi)展能源、工業(yè)、交通、建筑等重點(diǎn)領(lǐng)域或行業(yè)碳排放總量核算，推動(dòng)地方建立碳預(yù)算制度，明確排放上限，形成橫向到邊、縱向到底的責(zé)任傳導(dǎo)機(jī)制。三是建立項(xiàng)目碳評(píng)制度，形成全國(guó)統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)籌現(xiàn)行的溫室氣體環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、節(jié)能審查、碳排放評(píng)價(jià)及氣候可行性論證等制度，形成統(tǒng)一規(guī)范的應(yīng)對(duì)氣候變化評(píng)價(jià)制度，發(fā)布可比可行可信的技術(shù)指南，在項(xiàng)目建設(shè)、規(guī)劃制定過(guò)程中開(kāi)展涵蓋減緩和適應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化評(píng)價(jià)。

從單一交易到多重市場(chǎng)的激勵(lì)模式創(chuàng)新。當(dāng)前應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域存在市場(chǎng)短缺現(xiàn)象，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是主要市場(chǎng)機(jī)制，“十五五”時(shí)期應(yīng)擴(kuò)大制度供給，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在碳減排中的激勵(lì)作用。一是加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)，擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)，推行碳排放配額有償分配，引入金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體，適度開(kāi)發(fā)基于碳市場(chǎng)的金融產(chǎn)品，提升市場(chǎng)活力。二是探索氣候金融，進(jìn)一步發(fā)揮氣候投融資和碳減排支持工具的資金撬動(dòng)作用，創(chuàng)新綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等金融產(chǎn)品，引導(dǎo)社會(huì)資本投入碳減排關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，政府可以設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新和低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)政府性基金、保險(xiǎn)資金等長(zhǎng)期資金投向綠色項(xiàng)目。三是加強(qiáng)與綠色要素市場(chǎng)銜接。研究與綠電、綠證等市場(chǎng)化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接，避免重復(fù)激勵(lì)。

從點(diǎn)狀突破到系統(tǒng)集成的技術(shù)模式創(chuàng)新。實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)必須依靠系統(tǒng)性的技術(shù)創(chuàng)新突破，盡管當(dāng)前我國(guó)在低碳科技創(chuàng)新和研究方面已進(jìn)入國(guó)際第一方陣，但突破性技術(shù)仍較少?！笆逦濉逼陂g要加快重構(gòu)技術(shù)創(chuàng)新模式。一是創(chuàng)造關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的環(huán)境，建立碳減排關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)清單和推廣應(yīng)用目錄，以揭榜掛帥機(jī)制組織產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合突破，打通“基礎(chǔ)研究—中試驗(yàn)證—場(chǎng)景應(yīng)用—市場(chǎng)推廣”全鏈條，建設(shè)技術(shù)共享和交易平臺(tái)，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上推動(dòng)數(shù)據(jù)開(kāi)放。二是重點(diǎn)支持關(guān)鍵技術(shù)，鼓勵(lì)碳捕集、利用與封存等實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)的托底性技術(shù)開(kāi)發(fā)、應(yīng)用、商業(yè)化，厘清當(dāng)前CCUS項(xiàng)目發(fā)展的制度障礙和困境，加強(qiáng)項(xiàng)目管理。三是強(qiáng)化系統(tǒng)集成，超越單一技術(shù)的點(diǎn)狀研發(fā)，建立跨學(xué)科、跨產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新平臺(tái)，形成技術(shù)集群效應(yīng)，支持零碳園區(qū)和工廠開(kāi)展技術(shù)集成示范，利用數(shù)字孿生等智慧手段賦能，通過(guò)真實(shí)場(chǎng)景驗(yàn)證技術(shù)協(xié)同的經(jīng)濟(jì)性與可靠性。

從軟約束到硬約束的制度模式創(chuàng)新。建立健全剛性的制度約束體系是確保碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要保障，“十五五”期間要用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治推動(dòng)碳減排。一是加快推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化法治化，以《生態(tài)環(huán)境法典》《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》等法律法規(guī)推動(dòng)碳減排工作有法可依、違法必究，嚴(yán)格碳市場(chǎng)執(zhí)法。同時(shí)研究制定應(yīng)對(duì)氣候變化專(zhuān)項(xiàng)法律，進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化工作的法治保障。二是強(qiáng)化督查檢查考核，建立完善的目標(biāo)責(zé)任制度和獎(jiǎng)懲機(jī)制，將碳達(dá)峰關(guān)鍵指標(biāo)納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核、美麗中國(guó)建設(shè)成效考核及地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制等機(jī)制，對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)的地區(qū)、部門(mén)和企業(yè)嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。同時(shí)建立表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，激勵(lì)表現(xiàn)突出的地區(qū)、單位和個(gè)人。

從政府主導(dǎo)到多元共治的治理模式創(chuàng)新。構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)多元共治的治理新格局是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的重要保障，“十五五”要充分發(fā)揮多元主體能動(dòng)性。一是發(fā)揮行業(yè)企業(yè)能動(dòng)性，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的自律作用，建立行業(yè)綠色低碳發(fā)展聯(lián)盟，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)建立和完善碳管理體系，開(kāi)展氣候信息披露、碳足跡核算和綠色低碳產(chǎn)品認(rèn)證，加強(qiáng)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)鏈主企業(yè)推動(dòng)供應(yīng)鏈減排。二是發(fā)揮社會(huì)主體能動(dòng)性，完善碳普惠機(jī)制，建立個(gè)人碳賬戶(hù)，將公眾的綠色低碳行為轉(zhuǎn)化為實(shí)際激勵(lì)，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇低碳產(chǎn)品，提高公眾參與碳減排的積極性。發(fā)揮新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)知識(shí)的宣傳，研究涉碳領(lǐng)域公益訴訟制度，營(yíng)造全社會(huì)共同參與碳減排的良好氛圍。

從點(diǎn)到面的示范推廣模式創(chuàng)新。多層次、多類(lèi)型的示范試點(diǎn)是探索碳達(dá)峰路徑的重要方式，“十五五”應(yīng)加快試點(diǎn)示范建設(shè)。一是開(kāi)展零碳單元建設(shè)，依托零碳園區(qū)、零碳工廠、減污降碳協(xié)同創(chuàng)新園區(qū)、近零碳示范區(qū)工程、低碳社區(qū)建設(shè)，探索在不同層次、不同規(guī)模、不同功能的單元探索碳減排路徑。二是深化城市試點(diǎn)，進(jìn)一步深化低碳城市、氣候適應(yīng)型城市、減污降碳協(xié)同創(chuàng)新城市，統(tǒng)籌考慮城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)，從能源供應(yīng)、建筑節(jié)能、交通出行、廢棄物處理等多個(gè)維度系統(tǒng)推進(jìn)，探索符合城市特點(diǎn)的低碳發(fā)展模式，建設(shè)氣候友好型城市。三是探索跨區(qū)域協(xié)同示范，突破行政區(qū)劃限制，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置，建立跨區(qū)域的綠電交易機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，開(kāi)展橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。同時(shí)，依據(jù)資源稟賦、發(fā)展階段和減排潛力，實(shí)施差異化的區(qū)域碳達(dá)峰策略，對(duì)轉(zhuǎn)型困難地區(qū)給予資金和政策傾斜，確保公正轉(zhuǎn)型。

實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，既是我國(guó)加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型、推動(dòng)美麗中國(guó)建設(shè)、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，也是積極參與和引領(lǐng)全球氣候治理的戰(zhàn)略抉擇。“十四五”我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作取得的顯著成效，為“十五五”關(guān)鍵窗口期奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)與技術(shù)基礎(chǔ)，需將多重挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為深化改革的倒逼機(jī)制，將復(fù)合機(jī)遇凝聚為綠色低碳轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動(dòng)能，通過(guò)全方位的模式創(chuàng)新與系統(tǒng)重構(gòu)，兼顧發(fā)展與降碳實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)，貢獻(xiàn)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的系統(tǒng)性解決方案，構(gòu)建新話(huà)語(yǔ)體系和敘事體系。

第一作者系國(guó)家氣候戰(zhàn)略中心戰(zhàn)略規(guī)劃部主任、研究員，中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)碳達(dá)峰碳中和專(zhuān)委會(huì)副主任委員兼秘書(shū)長(zhǎng)